Основы земского самоуправления в России XIX века

Большинство терминов “самоуправление” (имеется в виду в социальных науках) не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно. Русский юрист М.И. Свешников определял ”самоуправление, как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации”.
Самоуправление как один из видов распределения властей определял А.Д. Градский: “Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовле-творены деятельностью центрального правительства”.
В Европейской хартии местного самоуправления “под местным самоуправлением по-нимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управ-лять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения “.
Также самоуправление понималось как: самостоятельное осуществление социальны-ми группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного пра-ва, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным пу-тем и автономность деятельности органов самоуправления (Евтихеев И.И.); форма осуще-ствления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере - лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на мест-ное управление (Б.Н.Чичерин).
Анализируя вышеприведенные точки зрения, можно сделать вывод, что понятие ме-стного самоуправления тесным образом связано с политико-правовой природой этого явле-ния.
Как отмечает В.И. Фадеев, теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются в первой половине прошлого века. Значительный вклад в разработку тео-рии местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее вы-дающихся ученых XIX века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.
Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление соб-ственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; долж-ностные лица общинного управления органы не государства, а общины. В рамках этой тео-рии наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.
На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и обще-ства, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления. Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти, получил свои полномочия от государства. Кроме того, оказалась, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, поручения для исполнения органам. В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60-е годы XIX столетия.
Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Сущность самоуправления сформулировал Н.И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: «Самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства.»
Рассматривая различные теории нужно отметить, что любое государство для эффек-тивного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.
Мы знаем, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому-либо ( чему-либо) из вне, кроме закона. Ограниченное само-управление может быть и при свободном выполнении определенных функций, и при реше-нии отдельных задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществля-ют определенное самоуправление.
Заметим, что Б.Н. Чичериным выделялись основные “ выгоды и преимущества” ме-стного самоуправления:
- Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жите-лям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредст-венно заинтересованным в успешной деятельности последних.
- Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на са-мих себя.
- В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления, равно-мернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к цен-тру, оставляя провинцию и периферии бессильными.
- В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом... На-ряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как сво-ему собственному делу.
- В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое зна-комство с общественными делами.
- Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.
В связи с вышеизложенным можно выделить несколько критериев местного само-управления:
- правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осу-ществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.
- осуществление управления в интересах населения, для населения. Фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.
- разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необ-ходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, строго опре-делена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.
- баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспе-чивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представля-ются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправ-ления, разумном сочетании форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.
Под собственные предметы ведения самоуправления должно иметь собственные ре-сурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.
1. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества.
2. Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет своей национальной, регио-нальной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно - правовых форм местного самоуправления.
3. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект термина “ сознательность”, как готовность лично действовать в соответствии с интересами местно-го сообщества, подчинять при необходимости свои интересы с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими слова-ми, она выборна по своей природе.
4. Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества.
5. Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать что такое от-ветственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно доверено.
6. Преобладание методов убеждения над методами принуждения.
7. Совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного же управления харак-терно несовпадения, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должност-ные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.
8. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъек-тов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следова-тельно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая.
9. Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов са-моуправления (самоуправление народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и управления в стране.